OBS! Detta inlägg är författat i samråd med, och med betydande hjälp av, Mattias.
När jag arbetade som ungdomstränare i en lokal idrottsförening, med ansvar för bredd- och elitverksamhet för barn och ungdomar i alla åldrar, konfronterades jag för första gången på allvar med den tilltagande administrering som enligt vissa är ett av de största hoten mot såväl välfärden som svenska arbetsplatser generellt. En livlina för många ideella föreningar är det så kallade LOK-stödet, det lokala aktivitetsstödet. För alla genomförda aktiviteter – träningar, tävlingar, lägerverksamhet – ska man registrera närvaro för de deltagande (inom ett visst åldersspann). Ju fler aktivitetstillfällen, och ju fler deltagare, desto mer pengar får föreningen utbetalat i form av aktivitetsstöd. Så långt, så väl – detta har varit en hörnsten i det svenska idrotts- och föreningslivet i många år. Vad jag inte väntade mig när jag började, däremot, var att kravet på registrerade aktiviteter och administration genomsyrade riktlinjerna från RF (Riksidrottsförbundet) och SISU (Svenska idrottsutbildarna) så påtagligt, och att så stor del av det ekonomiska stödet var knutet till detta. För att få ta del av den betydande pott av pengar som RF förfogar över måste man antingen starta projekt, registrera aktiviteter eller arrangera/delta i utbildningar i samverkan med SISU. SISU som myndighet finns i princip till för att stötta föreningarna med detta, vilket innebär att de har ett existentiellt incitament att bidra till att systemet fungerar väl och används till fullo av föreningarna. För att få projektmedel måste man för det första ha en projektbeskrivning som motsvarar de uppställda kriterierna. Ofta handlar det då om att försöka rekrytera medlemmar ur en viss grupp (tjejer, flyktingar etc.) eller initiativ för att stärka breddidrotten och uppmuntra till ett livslångt idrottande. Initiativ som undviker tävlingsformatet (för min idrott själva livsnerven och det som alstrat såväl enorma elit- som breddframgångar från 60- fram till 90-talet) och istället premierar samarbete och nya tränings- och umgängesformat. Projekten ska kunna beskrivas i detalj, ner till antalet sammankomster; hur mycket ekonomiskt stöd man behöver; vad stödet ska gå till (koner/bollar/mål/hallhyra) och hur mycket varje del kostar; hur länge det förväntas pågå; samt hur återrapportering ska ske, för att myndigheten ska kunna kontrollera att allt har skett korrekt. Sammanfattningsvis: för att starta ett idrottsprojekt, som ska främja ungas idrottande och sociala aktivitet och därmed förbättra deras fysiska (och psykiska) välmående, så krävs det en väldig massa administration.
När det gäller aktiviteter så lärde jag mig snabbt att det handlade om mycket mer än lokalt aktivitetsstöd. En otroligt viktig del var “utbildningar”, som man skulle logga i utbildningsmodulen. En utbildning är någon typ av sammankomst inom föreningens ramar där minst fyra personer under en viss tid (minst 45 min) diskuterar ett för verksamheten relevant ämne. Ett exempel är tränarmöten, styrelsemöten, kommittéträffar o.s.v. Föreningens (mestadels ideellt arbetande) aktiva ska alltså utöver att genomföra aktiviteter som de alltid hade gjort även registrera aktiviteten i en mycket otymplig modul som alltför ofta inte fungerade, och det enligt vissa givna riktlinjer. Som om detta inte var nog blev jag gång efter annan uppmuntrad av min lokala konsulent att ta mig vissa friheter med just utbildningsmodulen. “Ifall ni tränare äter lunch och diskuterar en träningsgrupp så är det ju en utbildning på en timme”. En spontant uppstånden diskussion om nybörjarträningen mellan ett par föräldrar och tränare? En utbildningsgrupp! Lockbetet här var att detta ger pengar till föreningen, och för SISU:s del så visade det inför RF att de skötte sitt arbete: de fick konkret data (loggade utbildningstimmar) att peka på. Och just det, när man skapar dessa utbildningsgrupper var man tvungen att på förhand specificera hur många träffar man räknade med att ha. Vi uppmuntrades alltså att logga spontana, ej aviserade sammankomster som “utbildningar”, men ombeddes samtidigt att på förhand specificera antalet sammankomster. Sten på börda blev det bara för de som jobbade inom föreningens ramar, som utöver att leverera själva grundprodukten (träning för ungdomar) ålades med kravet att administrera och registrera allt man hade gjort. Samtidigt kan jag personligen inte erinra mig att jag upplevt hur de pengar vi fick in via utbildningsmodulen på något sätt stärkte verksamheten och gjorde mitt jobb lättare eller mer effektivt. Snarare innebar det bara mer arbete för mig, som därtill kändes helt meningslöst. Å andra sidan slutade jag använda utbildningsmodulen tämligen omgående: hade jag bara hållit i kanske jag i sinom tid hade fått skörda frukterna…
Detta är min personliga erfarenhet av ett system som försöker reducera arbete, vars karaktär (och mervärde) till överväldigande del är socialt, till en mekanisk tingest, ett “socialt urverk”. New Public Management – den hegemoniska teorin inom svenskt arbetsliv – påstår att allt arbete kan genomgå en effektivisering enligt löpande band-princip, vilket inte bara sparar på kostnader, utan även höjer kvaliteten; levererar mer “produkt” för pengarna; och framför allt, underlättar arbetet för de anställda.
Av denna rosenskimrande framtidsbeskrivning blev det inte mycket.
NPM som system är avhängigt att olika leverantörer kan konkurrera på ett kvantitativt sätt; universitet konkurrerar med antal godkända elever, sjukhus med genomförda operationer, et cetera. Detta gör att aktiviteter som “syns” i termer av den mätta datan får emfas, medan aktiviteter som inte “syns” blir undantryckta. Att få dessa “osynliga” delar av verkligheten att synas i datan var ett tröstlöst företag:
“At a higher, more semantic level, a subtle distortion in how we perceive reality took hold: things that were hard to represent in databases became alternately devalued and fetishized. Years passed as people struggled to get the real world into databases using knowledge management, the semantic web, and many other abstractions. Not everything fit, but we ran society on these tools anyway. The things which did not fit cleanly in databases got marginalized, and life went on.“
Den kvantitativa konkurrensen kräver loggar, mätningar, och databaser. NPM styrs av databasernas blindhet eftersom databaserna är det som utdelningen av medel grundas på. Vad som inte får plats i dessa databaser avspaltas, det bereds ingen plats i tabellerna som mätningarna görs med, eftersom de inte “greppas av värdeformen”. När databaserna är blinda för det faktum att den äldre (brukaren, i NPM-termer) uppskattar att ha samma hemtjänst varje dag (produkten, i NPM-termer), istället för flertalet olika, är det för att detta mervärde inte syns i databasen – vad som syns där är antalet besök, vad som utförts, osv. Samma sak sker med sysslor som inte syns i databasen – de avspaltas, enligt värdeavspaltningsteorin på samma sätt som typiskt kvinnliga sysslor avspaltats från det ekonomiska värdesystemet och därmed nedvärderats av det samma. När matlagningen hemma inte kunde inordnas i dåvarande kapitalekonomi så blev det helt enkelt utan värde. Idag ser vi samma process inom den offentliga sektorn; långsamt avspaltas det sociala mervärdet från arbetsbeskrivningarna, och om det utförs straffas det i värsta fall (“Varför hann du inte med fler patienter idag?”) och ignoreras i bästa fall.
En myndighet – kommunal eller statlig – är intresserad av smidiga, kostnadseffektiva lösningar. Att få ut mer “allmännytta” för varje krona är en topprioritet, så även i välfärden. NPM dikterar att man får ut just det ifall man ser till att dela upp vårdarnas tid hos respektive patient, för att på så vis hinna med fler besök. Vård av fler patienter på kort tid till samma kostnad innebär minskade utgifter för mer vård – en oemotståndlig kombination. Ett problem här är myndighetens och statens roll visavi “tjänstegivaren” (välfärdsarbetarna) och “tjänstetagarna” (patienter, skolelever etc.). Från staten utgår pengar till myndigheten, vars mandat är att leverera tjänsten. Staten är således beställare och bekostare av tjänsten, men inte leverantör. För att kontrollera att leverantören – myndigheten – sköter sitt uppdrag kräver man feedback. Rapporter. Data. Man mäter myndighetens effektivitet i att leverera sagda tjänst. Framför allt utgår man ifrån att detta går att kvantifiera: att kvaliteten på välfärden går att reducera till en eller ett par variabler som kan mätas och presenteras i tabellformat. I valet mellan att se till kundens behov – äldre på ålderdomshem som eftersträvar kontinuitet och social interaktion med sin vårdare – och statens behov – vård av äldre till en så låg kostnad som möjligt – så väljer man det senare. För “brukarna” är det mer intressant med en vårdare som kan stanna så länge som behövs, och som är fri att styra upp sitt eget arbetsschema. Men för myndigheten, som betalar en given kostnad per arbetad timme, lyder resonemanget att mer blir gjort – mer välfärd distribueras – om man styr upp arbetsdagen från början till slut, med dedikerade vårdtider och orubbliga ramar. I återrapporten tyder allt på att verksamheten fungerar exemplariskt, och dessutom når – kanske t.o.m överträffar – de satta ekonomiska målen. Och när trivselfaktorer m.m inte bereds någon plats i återrapporten behöver man inte ta någon hänsyn till att de rusat till botten. När NPM blir religion är sociala mervärden hädiska, en förhatlig och onödig merkostnad som bara står i vägen.
Och det är just därför perspektiven från stat/myndighet och anställda/brukare inte går att jämka. Enligt värdeavspaltningsteorin så finns det helt enkelt ingen plats, ingen möjlighet att ta hänsyn till de sociala “trivselfaktorerna”. Samtidigt kännetecknas tjänsterna av just detta: förtroende för vårdgivare, huruvida man blir seriöst bemött, att någon lyssnar på en och tar ens funderingar/oro på allvar. Och de som arbetar inom välfärden anger sällan pengarna som arbetets “kall”, utan snarare dess sociala karaktär. För staten och myndigheterna – som har det monetära och exekutiva ansvaret – är detta av underordnat intresse. Ökad effektivisering leder till mer välfärd, vilket även återrapporterna och de ständigt stigande grafkurvorna antyder.
Detta är grundtanken bakom all den administration som läggs till i arbetsbeskrivningen för så många yrkesgrupper, framför allt inom statlig och kommunal förvaltning. Den är ett komplement, med vilket man effektiviserar arbetsprocessen. Om man effektiviserar arbetssättet, och lyckas trycka ut mer “produkt” ur varje minut (och krona) så kommer “produkten” fler “brukare” till godo, och är till gagn för än fler. Men detta förutsätter att något så komplext som välfärd – vars ena grundpelare är den sociala omsorgen, den som är så svår att kvantifiera – kan reduceras till “monetär input –> social output”. Men det förrädiska med administration är att den är något av en ulv i fårakläder: den lovar bättre kvalitet och effektivitet, och stärker sitt påstående med en massa insamlad data. Och siffrorna i sig ljuger inte: visst har man lyckats få ut mycket mer. Men det är en snedvriden bild som bara belyser en del: den sociala kostnaden framgår överhuvudtaget inte. Sjukskrivningar, medarbetare som går i väggen, upplevd kvalitetsförsämring från vårdtagare/kunder är alla faktorer som man varken försökt eller är intresserad av att kvantifiera och väga in i mätningarna. Följden blir stor personalomsättning, omvittnad försämring av den erbjuda välfärden rent generellt och en ständigt tilltagande administrativ börda. Paradoxen är att komplementet med ens blir ett ändamål i sig: att man i sin strävan att effektivisera med hjälp av data fokuserar mer på att samla in data än att bedriva arbete som man kan härleda relevant data från. Ont skall med ännu mer ont bedrivas, tycks slutsatsen har varit. Och så får vi ett system där pengar i överflöd pumpas in i ett redan övergött system, för att stimulera åtgärder som överfört till grafer och tabeller fortsätter att stärka den etablerat skeva bilden av ett system som faktiskt förbättras. Samtidigt har vi den stora massans åsikter som man bortser ifrån eftersom de inte räknas till den monetärt “positiva” gruppen: dels arbetstagarna, som är den stora utgiftsposten; dels vårdtagarna/kunderna, som tjänsten skall komma till del. I en värld där ekonomisk vinst och effektivisering inte bara är ledorden, utan även budorden, har dessa grupper inget att säga till om eftersom de inte bidrar “positivt” i utvecklingsprocessen. Men någonstans på vägen har man lyckats glömma att tjänsterna från början utformades för att komma dem till del.
En av de starkast ljudande varningsklockorna för allt detta klämtar Kristina Mattsson i. I “Välfärdsfabriken: om arbetets mening och gränslös kontroll” intervjuar hon otaliga människor som vittnar om hur tanken att effektivisera arbetsplatserna – allt efter NPM:s hysteriskt reduktionistiska devis – har skapat motsatsen till vad det lovade. Lösningen, enligt de flesta intervjuobjekt och författaren själv, är att stoppa kommunaliseringen, den universella syndabocken, och åter centralisera välfärdsverksamheterna. Måhända fungerade saker och ting bättre innan kommunaliseringsvågen slog till – det var innan min tid, så jag saknar i princip alla referenspunkter, och att gå på folks upplevda minnesbilder från över 30 år sedan riskerar att bli vanskligt ur vetenskapligt perspektiv. Men ur min synvinkel – här som ungdomstränare – uppenbarar sig nya potentiella problem om man återgår till en statlig styrning, åtminstone om den sköts utefter samma principer som kommunerna har internaliserat. Att låsa pengar till potter för enskilda typer av projekt – som förutsätter uppfyllda kriterier, inskickade ansökningar, uppföljning och kontroll – innebär att man i detalj måste specificera vad pengarna får och inte får gå till. Den här processen kommer, även i statlig regi, kräva betydande administration från båda håll och möjligtvis bli ännu trögare eftersom en statlig myndighet kommer ansvara för hela landet på en och samma gång. Därutöver riskerar den från nationellt, centralt håll identifierade problembeskrivningen, t.ex. för få tjejer inom idrotten, att vara ojämnt applicerbar i hela landet. Vissa distrikt/regioner kanske har ett betydande underskott av tjejer, så stort så att det snedvrider statistiken för landet i stort. För andra distrikt/regioner kanske man inte känner igen sig i problembeskrivningen eftersom man har en jämn fördelning eller kanske t.o.m. fler tjejer än killar. Helt plötsligt diskvalificeras de här regionerna från att ta del av pengar som tidigare fördelades jämnare över hela landet, och förutsatte att föreningarna själva förstod vilka delar av verksamheten som var i behov av riktade åtgärder.
För mig är det inte en otvetydig sanning att en centralisering i en handvändning eliminerar de problem som vi har sett dyka upp. Grundproblemet är snarare en syn på såväl människan som arbetet som reducerbart ner i minsta detalj, som ett urverk som man kan plocka isär och på mekanisk väg förbättra bara man har koll på hur alla delar fungerar. Det är en gravt systemisk och i viss mån “omänsklig” syn på ett arbete som kännetecknas av sin socialitet, sin inneboende oförutsägbarhet och beroende av djupt medkännande mänsklighet.
