I en rasande angelägen debattartikel pekar Bo Rothstein på en röta inom politiken och den offentliga verksamheten. Det rör sig om det ständiga inrättandet av nya ämbetsverk, som i ökande grad präglas av ideologisk slagsida, vaga uppdragsformuleringar och normativ, snarare än exekutiv, karaktär. Nu senast rör det sig om inrättandet av en jämställdhetsmyndighet. Målsättningen är lika nobel som vag: man ska främja jämställdheten. Att detta är viktigt är lika självklart som det är oklart hur det ska ske – inte ens utredningen som ligger till grund för beslutet kan förtydliga det exakta förfarandet.
Utan att hemfalla till hyperbol så är detta symptomatiskt för ett allvarligt och mer övegrirpande problem. Jag skulle vilja påstå att vi här ser den logiska följden av ett par tendenser över tid, som påverkat såväl det politiska arbetet på regerings- och riksdagsnivå som offentlig förvaltning. Det rör sig om:
1. Ett påtagligt inslag av social ingenjörskonst i hur såväl regering som opposition bedriver sin politik, en tendens som eldas på av den typ av myndigheter som Rothstein talar om;
2. New Public Management, som innebär att offentlig förvaltning drivs utefter idéer och principer inspirerade av den privata sektorn, men offentligt finansierat och efter politiska dekret, vilket i sin tur undergräver det ideal om objektivitet som traditionellt varit offentlig förvaltnings ledstjärna;
3. Ständigt tilltagande symbolpolitik, det som Mats Alvesson kallar “skyltfönsteraktivitet och grandiositet” och som i många lägen premieras framför substans och måluppfyllelse.
Låt oss börja med (1), och så småningom anknyta den till ett annat mycket aktuellt exempel: frågan om UR:s politiska snedvridning och deras något schizofrena förhållande till sina egna principer om normkritik. Men först vänder vi åter till Rothstein, som skriver följande i sin debattartikel:
“Det är inte genom folklig mobilisering eller ur det civila samhällets organisationer och inte heller från några fristående opinionsbildare som nya idéer i politiken växer fram för att i den demokratisk process omvandlas till konkreta beslut av riksdag och regering och sedan genomföras av oväldiga tjänstemän. Istället är det ämbetsmän och experter i dessa statligt organiserade lobbyorganisationer som driver systemet.”
Ifall ni någonsin har sett den likaledes skrämmande som hysteriskt roliga brittiska satirserien “Yes Minister” känner ni igen detta som ett skolboksexempel på tjänstemannavälde. I serien följer vi en fiktiv ämbetsman som medelst stor list och låg moral ständigt får sin minister att fatta beslut som innebär att det är “business as usual” i den brittiska regeringen – ett status quo ad infinitum. Inga omstörtande förändringar tillåts rubba den känsliga brittiska samhällsorganismen. Det Rothstein identifierar är snarlikt, men med en avgörande skillnad: de ideologiskt motiverade ämbetsverken och deras tjänstemän kommer istället med förebud om samhälleliga omstöpningar som riktar in sig mer på individers åsikter än materiella förhållanden. De företräder en politik som ger uttryck för hur man vill att människor ska bli, snarare än för hur landet ska styras för att människor ska kunna bli det de vill. Vi ser denna tendens i MP:s kulturpolitik, nu senast i frågan om historierevisionismen som gör om Östasiatiska från ett museum till en rumslig moralisk pekpinne. Vi hör om den när komikern Aron Flam, hjärnan bakom satirserien “Folkets främsta företrädare”, vittnar om hur SVT strök en krönika som var kritisk mot S, men utan vidare lät häftig kritik mot Alliansen och SD vara kvar i programmen. Vi läser om den i regeringens strävan att “utbilda” folk i frågan om upphovsrätten, ett de facto-monopol som gynnar storbolag (men det är givetvis inte det man vill informera om!).
Med detta ledmotiv är det dags för UR-medarbetaren Per-Axel Janzon att inta scenen. Per-Axel fick av sin arbetsgivare i uppdrag att göra en programserie om normkritik, en arbetsmetod och arbetsplatsideologi som var mycket omhuldad av hans överordnade på UR (som är en del av Public Service). Per-Axel tog sitt uppdrag på yttersta allvar, så till den grad att han valde att vara kritisk mot den normkritik som var allenarådande inom UR. Ömma tår började förnimma imaginära stöveltramp direkt. Det inledningsvis positiva gensvaret från cheferna gick med ens över i moll, och Per-Axel fick veta utan omsvep att hans “avvikande” syn inte kunde accepteras på en arbetsplats som UR. Med ens framgick det att de enda normer som normkritiken inte tilläts kritisera var de som rådde på UR. (Att arbetsplatsen inte utvecklades till ett svart hål som resultat av den rena massa av bristande logik som dess chefer uppvisade är en gåta som kommer sysselsätta fysiker länge och väl)
Som en del av Public Service är UR ett offentligt massmedium, med målet att “[göra] program för alla […] Programutbudet är brett och varierat för att skildra hela samhället och alla grupper av människor.”, Det är finansierat av den tv-licens alla tv-ägare enligt lag måste betala, vilket gör deras målsättning med “program för alla” rimligt. Uppenbarligen har man svårare att leva upp till samma välkomnande och inkluderande ideal när det handlar om sina egna anställda, något som blir problematiskt när man betänker att det är dessa medarbetare som producerar det breda programutbudet.
Finns det några incitament som tillåter detta att ske? Den frågan leder oss vidare till (2). Jag har tidigare kritiserat NPM för att vara en dehumaniserande arbetsideologi och mycket illa anpassad för välfärdsyrken som betonar värden som inte greppas av vår monetärt betingade värdeform. En annan som vädrar kritik mot NPM är Erik J Olsson, filosofiprofessor och drivande bakom Academic Rights Watch. I en föreläsning tidigare i höstas gör Olsson gällande att NPM motiveras av följande resonemang:
1. Effektivitet är ett övergripande mål för offentlig sektor
2. Offentlig sektor är ineffektiv, och privat sektor är effektiv.
Privat sektor är alltså en förebild för offentlig sektor, och den senare bör organiseras som den förra. Enligt Olsson är detta rentav grundlagsvidrigt, eftersom det där görs skillnad mellan offentlig och privat verksamhet – ett inte helt okontroversiellt uttalande varom de lärde säkerligen tvistar. I vilket fall finns det viktiga skillnader. Yttrandefriheten för offentligt anställda får t.ex inte begränsas på samma sätt som den får för privat anställda. Men om man anser att NPM är rätt väg att vandra utmed, bör offentlig verksamhet organiseras efter privata principer. Men våra ämbetsverk och myndigheter – som alla är en del av den offentliga verksamheten – har ett mandat att omsätta regeringens politik i praktik. Om vi beaktar inslaget av social ingenjörskonst som jag vidrörde i (1) framgår snart en bild av offentliga institutioner som går från o- till envälde. Som Rothstein skriver: “”Enkelt uttryckt betyder demokrati att staten skall göra som folket vill. Införandet av myndigheter som i huvudsak har opinionsbildning på agendan innebär istället att man inför principen att folket skall tänka och göra som staten vill”. Detta genomsyrar alltså även public service, som uppenbarligen är intresserat av att producera en viss typ av material som ligger i linje med den ideologiska snedvridningen som premieras på arbetsplatsen. Kombinerar man detta med de mer vidlyftiga friheter som ett NPM-system implicit tillerkänner de styrande inom offentlig verksamhet balanserar man på styv lina ur objektivitetssynpunkt. Helt plötsligt blir det rimligt att tillsätta tjänster baserat på annat än objektiva meriter och kvalifikationer, det som ska vara den enda ledstjärnan vid en anställningsprocess. Kanske får man handplockade sekreterare på Riksrevisionen, eller osanna intyg för en livvakt som också råkar vara en mycket god vän som en följd? Eller att offentliga myndigheter tar sig friheter att lägga sig i och försöka ändra offentliga utredningar?
Följden blir det Rothstein kallar en “politiserad och politiserande offentlig förvaltning”. Varje regering, oavsett färg, bör ha som underliggande strävan att värna det som utmärkt våra myndigheter historiskt: deras relativa oberoende och självständighet att genomdriva politiska beslut. Att offentlig förvaltning i möjligaste mån ska bejaka objektivitet finns fastslaget i grundlagen: “Förvaltningsmyndigheter […] ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt saklighet och opartiskhet”. Ett exempel som illustrerar svårigheten i denna balansgång är fallet Kenneth Sandberg. Sandberg arbetade på 90-talet som handläggare på Invandrarverket (numera Migrationsverket) samtidigt som han var aktiv inom “Folkviljan och Massinvandringen”, ett nätverk som var mycket kritiskt mot den förda migrationspolitiken. På grund av sina avvikande åsikter, och för att han (precis som Per-Axel Janzon) inte ansågs kunna samarbeta med sina kollegor, blev han uppsagd. När Sandberg tog fallet till arbetsdomstolen ogiltigförklarade de emellertid uppsägningen, med följden att Invandrarverket och Sandberg till slut nådde en intern uppgörelse som slutade med att han lämnade sin post.
Värt att notera här är alltså att Sandbergs avvikande åsikter ur juridisk synpunkt inte ansågs vara skäligt underlag för en uppsägning från en offentlig myndighet. I fallet med Per-Axel Janzon är det aningen mer vanskligt, eftersom Public Service existerar i en märklig gråzon: officiellt är det ett privat aktiebolag, men finansierat med statliga medel och med ett statligt mandat att förse befolkningen med “allmännyttig information” (d.v.s en dröm ur NPM-synpunkt). Men faktum kvarstår: Sandberg fick inte sägas upp på grund av sina avvikande åsikter. Detta är värt att ha i åtanke när man läser vad Janzons överordnade skrev till honom:
“Självklart har du rätt till din fria åsikt. Men jag vill poängtera att du i din roll som anställd förväntas att tillvarata UR:s intressen, främja denna verksamhet och inte störa eller påverka UR:s verksamhet och dina kollegors arbetssituation.”
Problematiskt, minst sagt. Regeringsformen säger följande om tillsättning av tjänster inom offentlig förvaltning: “Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet”. Det framgår med all önskvärd tydlighet att den offentliga sektorn i möjligaste mån ska präglas av värderingar rörande objektivitet och meriter. Men vad händer om myndigheten som ska tillsätta en tjänst redan från början är mer idealistiskt än materiellt inriktad, och köpslår med värderingar och normerande kampanjer snarare än att omsätta politisk förslag i en konkret verklighet? Jo, regeringsformen om tillsättning av tjänster sätts ur spel proaktivt: människor med avvikande åsikter tillåts inte ens komma in i åsiktskorridoren innan de blir utträngda (läs: uppsagda).[1]
Låt oss gå vidare till (3), och frågan om symbolpolitik som den relaterar till frågan om Per-Axel. Hur har det gått till när ideologi och enighet utåt blivit viktigare än intern dynamik och uppfyllande av de uppsatta målen? Hur tog den ceremoniella och symboliska verksamheten över – kort sagt, när blev fasaden synonym med innehållet? Enligt Bo Rothstein kan man spåra det till det faktum att symbolpolitik är förförande enkelt och ger regeringen ett sorts moraliskt trumfkort: “Det går naturligtvis inte att vara emot regeringens förslag att inrätta en jämställdhetsmyndighet, det skulle vara som att man var motståndare till ett jämställt samhälle”. Som Dan Korn skriver om Per-Axel och hans kritik av de normer som UR:s normkritik fanns till för att försvara: “[Det är] givetvis bara en fördel att det gemensamma målet är en tom floskel, eftersom det är så lätt att enas om något alla kan hålla med om.”
En som utvecklar detta, och erbjuder en möjlig förklaring till dess lockelse, är Mats Alvesson. Enligt honom har vi en generell tendens, inom såväl offentliga som privata organisationer, att låta verksamhetsmålen underordnas varumärkestänkandet. Det blir viktigare med “skyltfönsteraktivitet, illusionsnummer och grandiositet”. Att uppnå mål är svårt, kräver hårt arbete, fordrar självrannsakan och innebär en risk för misslyckande. Ställd inför den skrämmande utsikten är det mycket bekvämare att i en värdegrund, jämställdhetsplan eller genom upprättandet av en tandlös kommitté orera högtravande om organisationens moraliskt högstående ansatser. Att dessa som bäst har perifer bäring på verkligheten är av sekundär betydelse: skulle man få kritik försvarar man sig med att organisationens värdegrund är god, och att man vid behov ska se över sina rutiner. Det låter bra mycket bättre än att konstatera att man har ett problem och ska försöka åtgärda det efter förmåga.
Detta skapar symbolpolitik, och ger oss debattinlägg från förment seriösa politiska partier som yrkar på instiftandet av tjänster för “trygghetsombudsmän” som ska arbeta just “normkritiskt”. Det ger oss förslag på att skrota en hatad myndighet, för att ersätta den med en i stort sett likadan.
Det ger oss en regering vars främsta insats för jämställdheten innebär könsutjämning medelst tvång bland de allra mest välbeställda, trots att detta på sikt inte är nödvändigt och trots att mycket forskning tyder på att inkvoterade bemöts med mer skepsis än andra (Mats Alvesson, “Tomhetens Triumf”, Atlas, 2011). Den pådrivande parten LO:s vägran att själva kvotera, trots att de varit pådrivande för förslaget, får stå som ett monument över den skamlösa ironi och det förbehållslösa självbedrägeri som man villigt utsätter sig för i strävan efter politiska good will-poäng. Som Alvesson kärnfullt sammanfattar det: “”Grandiosa inslag är inte sällan den symboliska responsen på substantiell oförmåga”.
Kombinera (1), (2) och (3) och vips, så har du färdiggräddade ämbetsverk anpassade för starkt politiserade smaklökar. Vi får offentliga institutioner som är herre snarare än betjänt åt folket; ett ideologiserat tjänstemannavälde; en urholkning av objektiviteten hos offentlig förvaltning, och därmed även ett hot mot Sveriges position som ett av världens minst korrupta och mest transparenta länder; samt urvattnade åtgärder som är den politiska motsvarigheten till att putsa fönster och dra för gardinerna. Ytterligare en potentiell följd är en räddhågsen ja-sägarkultur inom offentlig fövaltning, där fel inte uppmärksammas och visselblåsare – av rädsla för vad de får säga och hur de kommer bli bemötta på arbetsplatsen – skräms till tystnad. Att detta förekommer i Sverige finns det redan vissa belägg för.
Det kanske mest övergripande problemet som jag identifierar är vad som sker med den politiska mentaliteten och inriktningen. En vag idealism som är oförenlig med mer konkreta mål penetrerar stora delar av den offentliga verksamheten, vilken i samverkan med NPM:s tendenser till undergrävande av offentliga institutioners uppdrag öppnar för godtycke, nepotism, ministerstyre och en förflyttning av makt från folket till ämbetsverk som inte kan ställas till svars. Bo Rothstein uttrycker sin bestörtning över att Sverige “fortsatt kan ha kaos inom förlossningsvården på många ställen, de skamlöst låga lönerna inom de delar av den offentliga sektorn där många kvinnor arbetar, (sjuksköterskor, barnmorskor, lärare) och de ofta uteblivna höjningarna av barnbidragen och underhållsbidragen som väldigt många ensamstående mödrar är beroende av”. Men vem orkar ta itu med dessa frågor när man kan blidka de arga massorna genom att inrätta en jämställdhetsmyndighet, med ett politiskt mandat lika tydligt som uppdraget är diffust?
Lösningen på detta kan vara att man helt enkelt frångår denna idealism, och åter låter politiken (samt myndigheterna som genomdriver den) ha en materialistisk slagsida, med förslag som svarar mot tre likvärdiga kriterier: konkretion, relevans och mätbarhet. Återupprätta den målbaserade verksamheten efter dessa tre ledstjärnor, och låt regeringens politik utformas därefter. Om man drar undan gardinerna och deklarerar sin avsikt att komma till bukt med oredan inomhus kanske man har mer att vinna på det än blänkande fönster som inte visar något annat än betraktarens spegelbild?
1. Ett tack riktas till Bo Westerhult, fil dr. i statsvetenskap och jur. kand med offentlig förvaltning som specialistområde, för hjälp med denna delen.
